ГОСТ Р 56262-2014 Надлежащая практика регулирования. Руководство по оценке эквивалентности требований

ГОСТ Р 56262-2014

НАЦИОНАЛЬНЫЙ СТАНДАРТ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

НАДЛЕЖАЩАЯ ПРАКТИКА РЕГУЛИРОВАНИЯ

Руководство по оценке эквивалентности требований

Good regulatory practice. Requirements equivalence assessment guide

ОКС 03.100.99

Дата введения 2016-01-01

Предисловие

1 РАЗРАБОТАН ООО "НИИ экономики связи и информатики "Интерэкомс" (ООО "НИИ "Интерэкомс")

2 ВНЕСЕН Техническим комитетом по стандартизации ТК 100 "Стратегический и инновационный менеджмент"

3 УТВЕРЖДЕН И ВВЕДЕН В ДЕЙСТВИЕ Приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 26 ноября 2014 г. N 1848-ст

4 ВВЕДЕН ВПЕРВЫЕ

Правила применения настоящего стандарта установлены в ГОСТ Р 1.0-2012 (раздел 8). Информация об изменениях к настоящему стандарту публикуется в ежегодном (по состоянию на 1 января текущего года) информационном указателе "Национальные стандарты", а официальный текст изменений и поправок - в ежемесячном информационном указателе "Национальные стандарты". В случае пересмотра (замены) или отмены настоящего стандарта соответствующее уведомление будет опубликовано в ближайшем выпуске ежемесячного информационного указателя "Национальные стандарты". Соответствующая информация, уведомление и тексты размещаются также в информационной системе общего пользования - на официальном сайте Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии в сети Интернет (gost.ru)

Введение

По данным Всемирной торговой организации (ВТО), современная экономика несет значительные потери из-за большого количества технических барьеров в торговле, которые возникают вследствие несоответствия систем технического регулирования различных стран мира.

Несмотря на требования Соглашения по ТБТ ВТО о максимальном устранении технических барьеров в торговле, в силу сложившейся практики и учета национальных интересов стран, условия доступа продукции на их внутренние рынки остаются во многом различными, что создает серьезные препятствия для экспорта/импорта продукции. Кроме того, нужную информацию о требованиях, содержащихся в целом ряде документов (обязательные технические регламенты, добровольные стандарты и др.), как правило, достаточно трудно идентифицировать и получить.

Это приводит к серьезным затруднениям в работе различных участников национальных или региональных систем технического регулирования, которым по роду своих обязанностей необходимо обеспечить требуемое качество и эффективность технических регламентов, стандартов и процедур оценки соответствия. Далее приведены основные задачи, которые необходимо решать участникам систем технического регулирования.

В то время как тарифные барьеры были существенно сокращены во время последовательных переговоров в рамках GATT и ВТО, обязательные технические регламенты, добровольные стандарты и связанные с ними процедуры оценки соответствия продолжают представлять потенциально важные препятствия для торговых отношений (технические барьеры для торговли, ТБТ). В качестве регулирующих мер, они стремятся достигать законных целей государственной политики, таких как общественное здоровье, безопасность и защита окружающей среды. Однако эти меры могут также предвзято воздействовать на импорт, излишне ограничивая торговлю. Кроме того, различия в регламентах, стандартах и процедурах оценки соответствия повышают затраты компаний, работающих на многих рынках.

Соглашение ВТО по техническим барьерам в торговле (далее - Соглашение по ТБТ ВТО) стремится гарантировать, что эти меры не создают излишних барьеров для торговли, формулируя правила поведения для разработки, применения, уведомлений и обзора технических регламентов, стандартов и процедур оценки соответствия для участников ВТО. Параллельно, участники ВТО все более и более участвуют в двусторонних, региональных и многосторонних соглашениях о свободной торговле и таможенных союзах (упомянутых здесь как "RTA"), которые часто включают также и положения по ТБТ. Фактически, RTA, заключенные за последние десять лет, зачастую выходят за рамки традиционных положений, затрагивающих торговлю, и преследуют "более глубокую" интеграцию.

Соглашение по ТБТ ВТО призывает правительства использовать существующие международные стандарты или их части в качестве основы национальных технических регламентов и следовать международным рекомендациям и руководствам или их частям, устанавливая процедуры оценки соответствия. Соглашение по ТБТ ВТО, однако, содержит исключения, когда международные стандарты, руководства и рекомендации являются неэффективными или несоответствующими достижению "поставленных законных целей" (см. 2.4 и 5.4). Кроме того, правительства должны участвовать (в рамках имеющихся ресурсов) в разработке международными организациями по стандартизации международных стандартов на продукцию, для которых они или приняли, или планируют принять технический регламент, а также в разработке международных руководств и рекомендаций для процедур оценки соответствия. Наряду с гармонизацией Соглашение по ТБТ ВТО поощряет участников к принятию в качестве "эквивалентных" технические регламенты других стран, если эти регламенты позволяют соответственным образом достичь целей своих собственных внутренних регламентов (см. 2.7).

К сожалению, трудно измерить фактически достигнутый успех в области либерализации технических барьеров в торговле, вследствие ограниченного числа научно-информационных источников и отчетов, доступных в этой сфере, особенно в случае двусторонних соглашений о свободной торговле. В различных проектах Азиатско-Тихоокеанского экономического сотрудничеств (АТЭС) и Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) проанализированы процедуры гармонизации технических регламентов и стандартов, а также механизмы взаимного признания процедур оценки соответствия и все это реализуется в рамках особых мероприятий по либерализации ТБТ.

На современном этапе развития мировой торговли создание системы, позволяющей сравнивать требования и получать информацию, является чрезвычайно актуальной задачей, которая вызывает большой интерес у производителей и потребителей продукции во всем мире.

Наличие комплекса стандартов, призванных создать систему форматов описания и нормирования требований, особенно важно для региональных систем технического регулирования, нацеленных на упрощение процедур обращения продукции за счет максимального сокращения технических барьеров в торговле, без существенного снижения уровня безопасности выпускаемой продукции.

Для обеспечения всех заинтересованных лиц и организаций соответствующей информацией в области технического регулирования необходимо, чтобы в каждой стране или организации, заинтересованной в обмене такой информацией на основе настоящего стандарта (далее - участница), существовали информационные источники, содержащие:

- требования к конкретной продукции;

- условия доступа продукции на рынки участниц;

- сведения об отличиях требований и условий доступа на рынки участниц.

Для этого участницы должны иметь унифицированные механизмы сбора и хранения данных и обмена информацией с целью сравнения требований.

Для того чтобы заинтересованные организации своевременно получали такую информацию, необходимо:

- поддерживать информационные ресурсы в данной области в своей стране;

- наладить прямую связь с другими аналогичными участницами;

- осуществлять взаимный обмен информацией;

- осуществлять перевод этой информации на национальный язык;

- обеспечивать доступ к этой информации всех заинтересованных пользователей, как внутренних, так и внешних;

- использовать единую или совместимую программную основу для комплекса стандартов ФОНТ.

Это позволит приблизиться к реализации принципа эквивалентности, при котором участницы торговых отношений признают, что соблюдение требований к продукции, установленных в различных документах, обеспечивает одинаковый результат, а именно - необходимый уровень безопасности.

Для проведения сравнения следует пользоваться шаблоном и структурировать информацию таким образом, чтобы можно было сопоставлять наличие или отсутствие конкретных требований и устанавливать их идентичность или эквивалентность.

В качестве такого шаблона может использоваться модель обеспечения безопасности для конкретного объекта регулирования (продукции или технологии).

Полученная на основе такой модели и доступная всем заинтересованным пользователям информация может применяться для оценки:

- снижения степени риска благодаря применению положений технических регламентов;

- возможности признания эквивалентности требований технических регламентов и стандартов на основе оценки уровня снижения рисков;

- эффективности применения процедур оценки соответствия;

- эффективности и планирования государственного контроля и надзора.

1 Область применения

Настоящий стандарт представляет руководство по оценке эквивалентности требований и является основополагающим стандартом комплекса стандартов на форматы описания и нормирования требований. Настоящий стандарт создается для нормативно-методического обеспечения разработки технических регламентов и стандартов в различных областях промышленности и экономики, а также для информационного обеспечения и более широкого применения менеджмента знаний и проектного менеджмента, включая процедуры надлежащей (добросовестной) практики, в том числе в государственном секторе.

2 Нормативные ссылки

В настоящем стандарте использованы ссылки на следующие стандарты:

ГОСТ Р 54147-2010 Стратегический и инновационный менеджмент. Термины и определения

ГОСТ ISO 9000-2011 Системы менеджмента качества. Основные положения и словарь

ГОСТ Р ИСО 14050-2009 Менеджмент окружающей среды. Словарь

Примечание - При пользовании настоящим стандартом целесообразно проверить действие ссылочных стандартов в информационной системе общего пользования - на официальном сайте Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии по стандартизации в сети Интернет или по ежегодно издаваемому информационному указателю "Национальные стандарты", который опубликован по состоянию на 1 января текущего года, и по выпускам ежемесячного информационного указателя "Национальные стандарты" за текущий год. Если заменен ссылочный стандарт, на который дана недатированная ссылка, то рекомендуется использовать действующую версию этого стандарта с учетом всех внесенных в данную версию изменений. Если заменен ссылочный стандарт, на который дана датированная ссылка, то рекомендуется использовать версию этого стандарта с указанным выше годом утверждения (принятия). Если после утверждения настоящего стандарта в ссылочный стандарт, на который дана датированная ссылка, внесено изменение, затрагивающее положение, на которое дана ссылка, то это положение рекомендуется применять без учета данного изменения. Если ссылочный стандарт отменен без замены, то положение, в котором дана ссылка на него, рекомендуется применять в части, не затрагивающей эту ссылку.

3 Термины и определения

В настоящем стандарте используются термины, определенные в Руководстве ИСО/МЭК 2, ГОСТ Р 54147, ГОСТ Р ИСО 9000, ГОСТ Р ИСО 14050, а также следующие термины с соответствующими определениями:

3.1 передовые практики: Термин, используемый в АТЭС для указания на сравнение между различными методами, применяемыми членскими экономическими системами в связи с конкретным вопросом или ситуацией.

Примечание - Цель заключается в обмене опытом, достигнутым экономическими системами, физическими лицами, организациями, учреждениями при применении данных методов, в результате чего слабые и препятствующие факторы могли бы быть предотвращены или устранены, в то время как успешные методы можно было бы распространять и продвигать в качестве передового опыта.

3.2 подкомитет по стандартам и оценке соответствия: Подкомитет АТЭС, учрежденный в 1994 г. и подотчетный непосредственно Комитету по торговле и инвестициям АТЭС (CTI).

Примечание - Подкомитет работает с целью укрепления гармонизации стандартов и оценки соответствия, поддерживая, таким образом, эффективность производства и упрощая процедуры торговли среди экономических систем - членов АТЭС.

3.3 технические барьеры в торговле: Обобщенное название ограничивающих торговлю условий, создаваемых техническими регламентами и стандартами на продукцию или связанное с ней производство. Они могут варьировать от страны к стране, что создает много трудностей для производителей и экспортеров.

Примечание - Если правила устанавливаются произвольно, они могут создавать барьеры для торговых отношений. Соглашение по ТБТ ВТО стремится обеспечить, чтобы технические условия, стандарты, процедуры испытаний и сертификации не создавали ненужных препятствий.

3.4 содействие торговле: Деятельность, способствующая снижению затрат на коммерческие операции, упрощению порядка управления делами, принятию таможенных законов, гармонизации стандартов и обеспечивающая уверенность в том, что коммерческая деятельность выполняется быстрее и с меньшими проблемами.

Примечание - Начиная со времени установления этого понятия в 1989 г. АТЭС приложила большие усилия для активизации содействия торговле.

3.5 прозрачность: Критерий, установленный в совместных действиях ВТО, АТЭС и других международных организаций, посредством которого политика, нормативно-правовые акты, процедуры, экономическая и торговая деятельность определены и выполняются ясным, открытым и предсказуемым образом.

3.6 Всемирная торговая организация; ВТО: Организация, созданная в 1995 г. как результат Уругвайского раунда Генерального соглашения по тарифам и торговле (GATT) и в качестве его преемника.

Примечание - Основные функции ВТО:

1 контроль за выполнением международных торговых соглашений;

2 деятельность в качестве форума для торговых переговоров по снижению тарифных и нетарифных барьеров для товаров и услуг;

3 урегулирование торговых споров;

4 наблюдение за торговой политикой стран-членов;

5 содействие развивающимся странам в вопросах торговой политики посредством технической помощи и обучающих программ;

6 сотрудничество с другими международными организациями.

Высшим руководящим органом ВТО является министерская конференция, которая собирается не реже одного раза в два года. Головной офис ВТО размещен в Женеве (Швейцария).

3.7 консенсус: Один из наиболее важных принципов содружества, базируется на политике открытого диалога и достижения согласия при равном уважении к взглядам всех участников.

3.8 соглашение о свободной торговле: Форма международной экономической интеграции.

Примечание - Страны, подписавшие данное соглашение, договорились отменить тарифы и другие торговые барьеры на большинство, если не на все товары, услуги, инвестиции и интеллектуальную собственность друг друга. Зона свободной торговли - результат соглашения о свободной торговле между двумя или более странами.

3.9 режим наибольшего благоприятствования: Статус, назначенный одной страной для другой в международной торговле.

Примечание - Это означает, что принимающей стране будут предоставлены все торговые преимущества (такие, например, как низкие тарифы), которые другая страна также получает. По сути дела, к стране, пользующейся режимом наибольшего благоприятствования, будут относиться не хуже, чем к любой другой стране, имеющей такой же статус. Принцип наибольшего благоприятствования установлен в Генеральном соглашении по тарифам и торговле (GATT), ст.1; Конвенции Генерального соглашения по торговле услугами (GATS), ст.2; Конвенции Соглашения по торговым аспектам прав интеллектуальной собственности (TRIPS), ст.4. Данный принцип известен также как принцип недискриминации.

3.10 соглашение о взаимном признании: Соглашение, подписанное двумя или более сторонами, в котором взаимно признается или принимается оценка соответствия другой стороны на определенные объекты, как правило, на продукцию.

Примечание - Если изделия, идентифицированные по условиям соглашения о взаимном признании, были проверены и оценены на соответствие перед их экспортированием, они будут импортироваться напрямую страной, подписавшей соглашение, и не будут подвергаться процессам проверки и оценки соответствия импортирующей страной. Следовательно, соглашение о взаимном признании является важным инструментом в облегчении международной торговли.

3.11 нетарифные меры: Термин, как правило, использующийся для указания какой-либо меры, не базирующейся на тарифе и применяемой для защиты определенных отраслей промышленности.

Примечание - Множество нетарифных мер порождены законными целями (например, защита здоровья человека) и применяются в соответствии с правилами ВТО. Соглашения, такие как Соглашение по применению санитарных и фитосанитарных норм (СФС) и Соглашение по техническим барьерам в торговле (ТБТ), позволяют государствам применять на практике законные меры защиты выгоды, сведя к минимуму затруднения в торговле и не допуская применения так называемого замаскированного протекционизма.

3.12 устойчивое развитие: Развитие, которое удовлетворяет потребностям настоящего, не ставя под угрозу способность будущих поколений удовлетворять собственные потребности.

Примечание - Устойчивое развитие является понятием, которое широко используется в ООН, АТЭС и других международных организациях, охватывая развитие в таких областях, как экономика, политика, социальные отношения, а также защита окружающей среды.

3.13 нормотворческая деятельность: Специализированная деятельность государственных органов, связанная с принятием (отменой, изменением) нормативных правовых актов, а также их систематизацией.

Примечание - Это наиболее распространенный вид нормотворчества. Он осуществляется различными государственными структурами, обладающими правотворческими полномочиями. Субъекты данного вида правотворчества многообразны. Соответственно, можно выделить: правотворческую деятельность высших представительных органов государственной власти, или законотворчество; правотворческую деятельность главы государства; правотворческую деятельность правительства; правотворческую деятельность центральных органов управления - ведомственное правотворчество.

4 Общие положения

В таблице 1 приведены основные принципы и ключевые выгоды для торговых партнеров Соглашения по ТБТ ВТО.

Таблица 1 - Ключевые варианты политики в отношении ТБТ ВТО

5 Ключевые принципы и положения Соглашения ВТО по техническим барьерам в торговле

5.1 Недопущение дискриминации и национальный режим

В 2.1 Соглашения по ТБТ ВТО говорится о том, что правительственные органы обеспечивают "применительно к техническим регламентам, чтобы товарам, импортируемым с территории любого участника, предоставлялся режим не менее благоприятный, чем для национальной продукции и любой другой продукции, происходящей из любой другой страны". Тот же самый принцип вводится и в отношении процедур оценки соответствия и связанных с ними платежей и информационных требований, которые не должны применяться на дискриминационной основе к импортируемой продукции. Участники должны соблюдать конфиденциальность информации о результатах процедур оценки соответствия по импортированной продукции таким же образом, как и в отношении собственной продукции (см. 5.2.4 и 5.2.5).

5.2 Устранение избыточных барьеров в торговле

Когда правительство разрабатывает технический регламент, чтобы достигнуть определенной цели, регулирование не должно быть более ограничительным для торговли, чем это необходимо, чтобы достигнуть законодательной цели. Как отмечается в Соглашении по ТБТ ВТО, формулирование регламентов на продукцию с точки зрения производительности, а не конструкционных особенностей, снижает избыточные барьеры в международной торговле (см. 2.8). Обязательство избежать излишних препятствий в торговле применяется также и к процедурам оценки соответствия. Эти процедуры не должны быть более строгими или более затратными по времени, чем это необходимо, чтобы оценить соответствие продукции внутригосударственным законам и регламентам.

5.3 Гармонизация технических регламентов, стандартов и процедур оценки соответствия

Соглашение по ТБТ ВТО призывает правительства использовать существующие международные стандарты, или соответствующие их части, в качестве основы для разработки национальных технических регламентов и следовать международным рекомендациям и руководствам, или соответствующим их частям, устанавливая процедуры оценки соответствия. Соглашение, однако, содержит исключения, когда международные стандарты, руководства и рекомендации являются неэффективными или несоответствующими, чтобы достичь "законных целей страны" (см. 2.4 и 5.4). Кроме того, правительства должны участвовать (в рамках имеющихся ресурсов) в разработке международными организациями по стандартизации международных стандартов на продукцию, для которых они или приняли, или планируют принять технический регламент, а также в разработке международных руководств и рекомендаций для процедур оценки соответствия.

5.4 Принятие технических регламентов как эквивалентных

Наряду с гармонизацией Соглашение по ТБТ ВТО поощряет участников принимать в качестве эквивалентных технические регламенты других стран, если эти регламенты позволяют соответственным образом достичь целей своих собственных внутренних регламентов (см. 2.7).

5.5 Взаимное признание оценки соответствия

Кроме того, Соглашение по ТБТ ВТО поощряет участников признавать "когда это возможно" результаты процедур оценки соответствия друг друга обязательным требованиям технических регламентов. Без такого признания продукцию, возможно, придется проверять дважды: сначала в стране-экспортере, а затем в стране-импортере. Соглашение также поощряет участников вступать в переговоры относительно заключения соглашений о взаимном признании результатов оценки соответствия (см. 6.3). Все же соглашение о взаимном признании требует уверенности в компетентности органов по оценке соответствия других участников и процедур. В связи с этим Соглашение по ТБТ ВТО признает, что предшествующие консультации могут быть необходимы, чтобы достигнуть взаимной уверенности в компетентности органов по оценке соответствия (см. 6.1).

5.6 Прозрачность

Для того чтобы гарантировать прозрачность, все участники ВТО обязаны устанавливать национальные справочные службы (см. 10) и уведомлять об этом Секретариат ВТО, организовывать обсуждение и публикацию проектов технических регламентов и процедур оценки соответствия, для которых не существует международных стандартов или которые отличаются от существующих международных стандартов, рекомендаций или руководств, или которые могут оказывать существенное влияние на торговлю других участников, прежде чем такие регламенты будут приняты (см. 2.9 и 5.6). Участники должны опубликовывать уведомления на ранней стадии и уведомлять других участников через Секретариат ВТО, кратко поясняя цели нового технического регламента или процедуры оценки соответствия. Наконец, они должны представить "разумный срок" (не менее 60 дней) для подготовки комментариев других участников в отношении предложенных технических регламентов перед их вступлением в силу. Кодекс надлежащей практики, применимый к добровольным стандартам, устанавливает, что организация по стандартизации должна предоставить заинтересованным сторонам по крайней мере 60 дней для подготовки комментариев к проекту стандарта.

5.7 Техническая поддержка

Соглашение обращается к участникам с просьбой предоставлять техническую помощь другим участникам (см. 11). Техническая помощь может быть предназначена, например, для подготовки технических регламентов, создания национальных организаций по стандартизации, для участия в международных организациях по стандартизации. Осуществление технической помощи связано с предоставлением соответствующего оборудования и реализацией возможностей проведения испытаний и сертификации.

5.8 Особый и дифференцированный режим

Участники при подготовке и применении технических регламентов, стандартов и процедур оценки соответствия, должны принимать во внимание особые аспекты развития, финансовые и торговые потребности развивающихся стран. Кроме того, развивающиеся страны, как ожидается, могут не использовать международные стандарты, которые не являются соответствующими их уровню развития, финансовым и торговым потребностям.

5.9 Кодекс надлежащей практики

Соглашение по ТБТ ВТО включает Кодекс надлежащей практики для подготовки, принятия и применения добровольных стандартов, который открыт "для любых органов по стандартизации в пределах территории члена, независимо от того, является ли он центральным правительственным органом, местным правительственным органом или неправительственным органом". Выбор методов оценки уровня требований для национальных систем (комплексов) технических регламентов и стандартов для приоритетных групп продукции и выделение наиболее значимых уровней (ступеней) систем национальных стандартов должен осуществляться, прежде всего, на основе анализа рисков недостижения установленных требований и анализа выполнения положений Соглашения по ТБТ ВТО при разработке технических регламентов и стандартов.

К методам (практикам) оценки уровня требований в настоящем стандарте предложено отнести следующие:

- анализ менеджмента рисков в системе технического регулирования;

- оценка входов в регулятивную систему;

- анализ используемой архитектуры построения систем технического регулирования;

- оценка регулирующего воздействия;

- анализ результатов надзора за рынком.

6 Основы анализа систем технического регулирования

Ниже приведен краткий анализ существующих основ менеджмента рисков в регулировании и бизнесе на примере известных моделей регулирования, принятых в рамках авторитетных международных и региональных организаций.

Аналитическая модель ОЭСР сосредотачивает внимание на понятии политики в области риска, разделяя ее на три последовательные фазы, все из которых связаны с коммуникацией:

- оценка степени риска, которая охватывает прогнозирование вероятности и последствий нанесения вреда;

- менеджмент рисков, заключающийся в выборе и реализации стратегий;

- обзор риска, или оценка результативности политических решений.

В рекомендациях совета по регулирующей политике и управлению ОЭСР поясняется, что оценка риска, менеджмент рисков и обзор риска являются частью цикла ответного регулирования. В рекомендациях ОЭСР также предусматривается практика, когда правительства начинают более эффективно использовать регулирование, чтобы достигнуть наилучших социальных, экологических и экономических результатов.

6.1 Ключевые принципы менеджмента рисков в регулирующих системах

В контексте соглашений ВТО по техническим барьерам в торговле (ТБТ) и санитарным и фитосанитарным мерам (СФС), принцип пропорциональности отражает тот факт, что меры, предпринимаемые участниками соглашений должны быть не более ограничительными для торговли, чем это необходимо. В соответствии с Соглашением по СФС ВТО, каждое торговое ограничение должно быть основано на научном доказательстве риска для жизни или здоровья людей, животных или функционирования производственных предприятий.

В соответствии с Соглашением по ТБТ ВТО, меры могут быть оправданы на основе "законных правительственных целей". Кроме того, в соответствии с Соглашением по СФС ВТО, все меры должны быть основаны на принципах Codex Alimentarius, а также на требованиях Международной конвенции по защите растений (IPPC) или стандартах Всемирной организации здравоохранения животных (WOAH). В случае отклонения от этих международных стандартов требуется соответствующая оценка степени риска.

В соответствии с Соглашением по ТБТ ВТО, связь между научным доказательством, международными стандартами, оценкой риска и применяемыми мерами является достаточно свободной. Может ли и должна ли эта связь быть укреплена в контексте соглашения, чтобы лучше гарантировать пропорциональность между рисками и регулирующими откликами, является предметом многолетних дискуссий.

Европейское законодательство в областях безопасности пищевых продуктов, окружающей среды, технических регламентов и других областей требует, чтобы регулирующие заинтересованные лица выполняли функции по менеджменту рисков. Безопасность пищевых продуктов в рамках системы регулирования Европейского союза, основанной на регламенте 178/2002, обеспечивается всесторонним исследованием функций менеджмента рисков, поскольку они должны выполняться в рамках системы. Это также служит основанием для гармонизации национальных законодательств государств - членов Евросоюза.

Фактически техническое регулирование представляет собой процесс разделения риска между различными субъектами рыночных отношений - государством, производителями, потребителями, общественными организациями и другими участниками. Технические регламенты и стандарты призваны снизить риск до приемлемого уровня. Но, тем не менее, риск всегда остается - существуют непредсказуемые риски, остаточные риски и риски, которые добровольно берут на себя участники рынка.

6.2 Прослеживаемость

Требования прослеживаемости в законодательстве - ключевой принцип сложных регулирующих систем. Регулирование безопасности пищевых продуктов Европейского союза, например, содержит положения и вводит механизмы, требующие достигнуть прозрачности в цепи создания (выращивания, производства) и реализации пищевой продукции и продовольствия. Аналогично, в США, закон о совершенствовании безопасности пищевых продуктов от 2010 г. также улучшил прослеживаемость цепи пищевой продукции на рынке. В химической отрасли директива ЕС REACH (регистрация, оценка, разрешение и ограничение химических веществ) является примером инструмента достижения прослеживаемости и прозрачности.

Прослеживаемость - сама по себе является инструментом снижения риска. В пределах предприятия это гарантирует согласованный уровень качества в поставках и является предпосылкой получения высококачественного конечного продукта. Это также помогает минимизировать потери от инцидентов. Например, если поставка конечного продукта находится под угрозой или не отвечает требованиям к уровню качества, организация должна иметь возможность получить полную информацию о том, какие компоненты использовались и откуда они получены, чтобы отозвать только ту продукцию, компоненты которой оказались дефектными.

В более общем случае, в пределах регулирующих систем, прослеживаемость помогает:

- защитить потребителей, минимизируя риски, связанные с распространением опасных продуктов на рынке;

- в случае необходимости отозвать продукцию с рынка;

- достигнуть прослеживаемости в пределах регулирующих систем, что требует:

- прослеживаемости производственных бизнес-процессов,

- применения инструментов прослеживаемости регуляторами.

6.3 Идентификация риска в регулирующих системах

Риски должны быть идентифицированы для каждого актива организации, начиная с самых критических или, другими словами, наиболее важных. Регуляторы должны сотрудничать с другими заинтересованными лицами в идентификации рисков, поскольку это делает систему более гибкой, минимизируя вероятность того, что определенные риски могут быть пропущены.

Всем заинтересованным лицам в системе нужно разрешить участвовать в идентификации рисков по следующим причинам:

- не только регламенты (регулирующие положения), но также и добровольные стандарты помогают компаниям и обществу обращаться с рисками. Организации по разработке стандартов могут обеспечить ключевые входы для идентификации риска;

- для органов надзора за рынком, идентификация рисков, которые могут явиться результатом размещения продуктов на рынке, является предпосылкой разработки своевременных и соответствующих мер и обеспечения безопасности на рынке;

- процедуры оценки соответствия действуют как инструменты борьбы с риском путем снижения риска размещения опасных продуктов на рынке. Органы по оценке соответствия могут выявить риски, которые регуляторы, возможно, не в состоянии идентифицировать;

- бизнес-операторы могут также сообщить регулятору о рисках, которые, на их взгляд, требуют регулирующего вмешательства.

6.4 Оценка входов в регулятивную систему

Регулирование - очень обобщенное понятие. Всемирный банк определяет регулирование как "наложенный правительством контроль над коммерческой деятельностью". Термин "регулирование" охватывает очень многое и может относиться к усилиям по сокращению загрязнения воздуха, защите от террористических атак, защите от религиозной и половой дискриминации, защите потребителей, безопасности на рабочем месте. Присутствует и более широкое определение, а именно "организация и контроль экономической, политической, и общественной деятельности посредством создания, осуществления, контроля и приведения в исполнение правил". Также предлагается использовать понятие "регулирование" в смысле определенного набора команд в том случае, если регулирование охватывает такие направления деятельности, как обнародование обязательного свода правил, который будет применен организацией, предназначенной для выполнения этой задачи в качестве преднамеренного государственного влияния. В этом случае регулирование касается всех актов государственной власти, разработанных с целью влияния как на промышленное или социальное поведение, так и на все формы общественного контроля или влияния.

В документе Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) "Регулирующая политика и путь к устойчивому развитию" разъясняется, что регулирование может быть определено как любой инструмент, посредством которого правительства, их подведомственные органы и наднациональные организации (такие как ЕС или ВТО) устанавливают к гражданам и организациям требования, имеющие законодательную силу. Таким образом, термин "регулирование" может охватывать широкий диапазон средств: от основных законов и подзаконных актов, необходимых для их реализации, последующих правил, административных актов и решений, которые подкрепляют требования более высокого уровня и стандарты. ОЭСР также причисляет к средствам регулирования и "мягкие законы".

Много регламентов введено в ответ на определенные риски. Конечно, регламенты могут быть также введены в целях, напрямую не относящихся к рискам, например таких, как создание соответствующей среды для инвестиций или облегчения торговли посредством создания порталов или "единых окон".

В сфере технического регулирования главное внимание уделяется техническим регламентам, которые были введены для прямого или косвенного снижения рисков.

6.5 Оценка согласованного регулирующего портфеля

Когда новый регламент вводится с целью снижения риска или служит другой регулирующей цели, он добавляется к портфелю регламентов, которым должны подчиняться экономические операторы и гражданское общество. Одна из самых частых жалоб компаний заключается в том, что регламенты противоречат друг другу. Для регулятора может оказаться полезным взглянуть на усилия по обеспечению соответствия с коммерческой стороны. На рисунке 1 приведен регулирующий портфель экономического оператора. Бизнес-организации обычно затрагивают три слоя регулирующей среды:

- горизонтальный регламент;

- регламент для конкретного сектора;

- структура управления бизнесом и процедуры менеджмента.

Рисунок 1 - Регулирующий портфель экономического оператора

6.5.1 Горизонтальные регламенты

"Горизонтальным" требованиям должны соответствовать организации из различных секторов. Например, горизонтальный сектор законодательства в области окружающей среды ЕС охватывает различные вопросы, относящиеся к различным экологическим предметным областям, в противоположность регламентам, которые относятся к определенному сектору, например, к воде или воздуху. Точно так же все организации должны выполнять требования в области охраны труда и правила техники безопасности, независимо от того, в каком секторе они работают.

6.5.2 Регламенты для конкретного сектора

Второй слой содержит экономические и технические требования для конкретных секторов экономики и продукции. В качестве примеров можно привести регулирующие положения в области безопасности пищевых продуктов (например, вышеупомянутый регламент по безопасности пищевых продуктов Европейского союза), финансы (например, регламенты центральных банков) и химическую продукцию (например, регламент REACH Европейского союза).

6.5.3 Структура управления бизнесом и процедуры менеджмента

У всех организаций есть свои собственные системы регулирования, основанные на внутренних правилах, обычно называемых "системами менеджмента", которые располагаются в третьем слое регулирования безнес-среды. Такие системы охватывают все обязательные требования первых двух слоев, но также и собственные требования организации, связанные с качеством продукции и услуг, бизнес-процессами и другие. Эти требования, часто основанные на таких международных стандартах, как ИСО 9001, определяют конкурентоспособность организации, а потому могут быть даже строже, чем обязательные требования. Они включаются в процессы организации, которые, в соответствии с мировым стандартом на системы менеджмента, следуют известному циклу PDCA ("Планируй - делай - проверяй - действуй". Эти процессы включают планирование, конструирование и разработку продукции и услуг, закупки, производство и предоставление услуг, продажи, отгрузку и т.д.

6.6 Взаимосвязь между различными слоями регулирования

Регламенты, имеющие отношение к бизнесу, которые с каждым этапом регулирования содержат все большее число требований, также, оказывают влияние друг на друга. Это должно быть принято во внимание всякий раз, когда вводится новый регламент или существенно пересматриваются действующие.

Как было указано ранее, в идеальном случае, регламенты должны подкреплять друг друга, но это не всегда имеет место. Регламенты, сконцентрированные в пределах одного бизнес-пространства регулирования, могут быть:

- независимыми: т.е. новый регламент не оказывает никакого влияния на действия других регламентов;

- дополняющими: новый регламент помогает достигнуть целей другого регламента (например, запрет на курение в кафе и более высокие налоги на сигареты);

- противоречащими: новый регламент препятствует достижению целей других регламентов. Например, технический регламент может способствовать созданию монопольного преимущества в случае, если есть только одна организация, которая в состоянии выполнить новый стандарт, в противовес действующему антимонопольному законодательству.

6.7 Структура процесса разработки регламентов

Многие публикации содержат руководящие принципы выполнения регламентов и процесса регулирования. ОЭСР устанавливает, что, "если регулирующая политика должна поддержать экономическое и социальное обновление, его основные институты и процессы поддержки политической когерентности, необходимо:

- усиливать основанную на доказательствах оценку воздействия;

- расширять институциональные возможности идентификации и направления приоритетов реформы;

- уделять больше внимания мнению пользователей, которые должны быть частью процесса регулятивного развития".

В то же время требуется пересмотр роли регулирующих органов и баланса между частными и общественными обязанностями по регулированию в целях обеспечения учета и противодействия регулятивным ловушкам или коррупции и сосредоточения деятельности на процессах на консультаций и коммуникативного взаимодействия, сотрудничестве и координации на всех правительственных уровнях и во вне, в том числе и на международной арене.

Для эффективного снижения рисков регулятивный процесс должен обеспечить:

а) ряд требований, которые могут иметь отношение к тарифам, техническим требованиям, регулированию цен и т.д.;

б) при необходимости, обеспечение дорыночного контроля, который может заключаться в выполнении процессов, позволяющих работать на рынке только тем, кто удовлетворяет требования, и принимать форму сертификации или лицензирования;

в) организацию послерыночных средств контроля, в том числе и удаления несоответствующей продукции или услуги с рынка (например, инспектирование, надзор или контроль).

6.8 Входы в регулятивную систему

Прежде чем описать множество шагов или процессов, включаемых в регламенты, следует представить обзор некоторых элементов, на которых базируется вся система регулирования и которые могут рассматриваться как "входы" в процессы регулирования и показаны на рисунке 2:

- ясно определенные цели для всей регулирующей системы;

- твердая правовая основа;

- доступные национальные и международные стандарты;

- кодируемые ссылки на систему стандартов;

- наилучшие международные практики.

Рисунок 2 - Основные входы в регулятивную систему

Если регламент ссылается на стандарт, это равносильно тому, как если бы он содержал все требования стандарта. Доступные национальные стандарты (основанные на международных стандартах) позволяют технологическим разработкам "подпитывать" национальную регулирующую систему, повышая, таким образом, эффективность экономических операторов и уровень экономической интеграции. Это также помогает минимизировать различия между национальными регламентами, которые являются одним из главных препятствий для международной торговли. Ссылка на стандарты - важный элемент регламента, но если она сделана неуместно, то может исключить возможность применения относительно устаревших технологий или излишне ограничить контроль законодателя над регулируемой деятельностью. Поэтому один из рекомендуемых подходов - ссылка на последнюю версию национального стандарта. Поскольку государственная власть вовлечена в процесс принятия национальных стандартов, она может акцентировать внимание на любых вопросах, возникающих в связи с принятием национальной версии стандарта. Обращаясь к новой версии, это позволит избежать создания регулятивных требований, которые могут ущемить конкурентоспособность отрасли.

Под международной наилучшей практикой понимают ряд документов, разработанных международными организациями [такими как ВТО, Центр международной торговли (ITC) и Европейская экономическая комиссия ООН (UNECE)], которые представляют международную наилучшую практику разработки технических регламентов, доступную для использования регуляторами, например такие документы, как Соглашение по ТБТ ВТО, Рекомендация "L" UNECE и "дорожная карта" по качеству ITC.

Пример - Хорошо известен пример европейской системы регулирования, основанный на Новом подходе ЕС. Новый подход был введен Европейским советом в 1985 г. Его основная идея - цели, преследуемые государствами-членами, в отношении безопасности и здоровья людей, в том числе и потребителей, принципиально верны, даже если для их достижения используются различные методы.

Главные понятия в этой регулирующей модели и соответствующем регулятивном процессе:

- директивы европейской комиссии определяют существенные требования для товаров, которые прежде всего нацелены на обеспечение здоровья и безопасности;

- как только существенные требования определены, организации по стандартизации просят разработать соответствующие технические спецификации, применение которых позволило бы выполнить существенные требования директив. Выполнение этих стандартов обеспечит презумпцию соответствия существенным требованиям. Спецификации называют "гармонизированными стандартами". Такие стандарты должны гарантировать качество в отношении выполнения существенных требований директив;

- таким образом у производителя есть несколько вариантов доказательства соответствия существенным требованиям, включая:

предположение, что продукция, произведенная в соответствии с гармонизированными стандартами, соответствует существенным требованиям;

стандарты не являются обязательными и производитель может выбрать другие способы доказательства соответствия.

Гибкость Нового подхода заключается в том, что:

- демонстрируются достижения без подробного описания соответствующих технических решений;

- предоставляются различные варианты для оценки соответствия;

- не требуется регулярной адаптации к техническому прогрессу.

7 Анализ архитектуры системы технического регулирования

Ниже на рисунке 3 приведена архитектура построения национальных систем технического регулирования и оценки соответствия, а в таблице 2 представлены показатели структуры системы технического регулирования, по которым можно судить о степени соответствия системы технического регулирования требованиям положений Соглашения по ТБТ ВТО.

На основе использования вышеуказанных методов оценки риска и оценки системы технического регулирования может быть проведена оценка уровня требований для национальных систем (комплексов) технических регламентов и стандартов для приоритетных групп продукции и выделены наиболее значимые уровни (ступени) систем национальных стандартов, соответствующие различным иерархическим уровням, представленным на рисунке 3.

На рисунке 4 представлена более детализированная структура уровней сближения национальных систем технического регулирования и оценки соответствия с международными документами (уровни принятия документов).

Рисунок 3 - Архитектура построения национальных систем технического регулирования и оценки соответствия

Рисунок 4 - Уровни сближения национальных систем технического регулирования и оценки соответствия с международными документами

Таблица 2 - Показатели структуры системы технического регулирования

Соглашение по ТБТ ВТО стремится гарантировать, что эти меры не создают излишних барьеров для торговли, формулируя правила поведения для разработки, применения, уведомлений и обзора технических регламентов, стандартов и процедур оценки соответствия для членов Всемирной торговой организации. Параллельно, члены ВТО все активнее участвуют в двусторонних, региональных и многосторонних соглашениях о свободной торговле и таможенных союзах, которые в свою очередь рассматривают на своем уровне препятствия торговым отношениям. Фактически, соглашения о свободной торговле, заключенные за последние десять лет, зачастую расширяют сферу компетенции за рамки традиционных положений, затрагивающих торговлю, и преследуют иные интеграционные цели.

Существует много исследований и обзоров, анализирующих до какой степени такие положения соглашений соответствуют требованиям Соглашения по ТБТ ВТО и оценивают степень их сближения или расхождения с системой многосторонней торговли, а также идентифицируют ключевые факторы, которые влияют на различные подходы для снижения технических барьеров в торговых соглашениях.

В таблице 3 приведена примерная структура (в виде вопросов) анализа соглашений на их соответствие требованиям Соглашения по ТБТ ВТО.

Таблица 3 - Структура анализа торговых соглашений

Пример - Подход АТЭС к устранению технических барьеров в торговле (ТБТ)

Азиатско-Тихоокеанское экономическое сотрудничество (АТЭС) является форумом, созданным для того, чтобы облегчить экономический рост, сотрудничество, торговлю и инвестиции в Азиатско-Тихоокеанском регионе. В АТЭС входит 21 страна: Австралия, Бруней-Даруссалам, Вьетнам, Канада, Чили, Китайская Народная Республика, Гонконг (Китай), Индонезия, Япония, Республика Корея, Малайзия, Мексика, Новая Зеландия, Папуа - Новая Гвинея, Перу, Филиппины, Россия, Сингапур, Тайвань, Таиланд, Соединенные Штаты Америки.

АТЭС стремится устанавливать свободную торговлю и обеспечить инвестиции в регион к 2010 г. для индустриализированных экономик, и к 2020 г. - для развивающихся экономик. АТЭС работает на основе несвязывающих обязательств и открытого диалога между его участниками. Решения, принятые в рамках АТЭС, достигнуты на основе общего согласия, и обязательства принимаются странами на добровольной основе. Подкомитет АТЭС по стандартам и оценке соответствия, созданный в ноябре 1994 г. (SCSC), способствует сотрудничеству среди членов организации в области стандартизации и оценки соответствия с целью облегчения торговли в регионе.

Подкомитет осуществляет план работы, руководствуясь следующими важными принципами:

- гармонизация национальных стандартов на основе международных стандартов;

- признание результатов оценки соответствия в регулируемых и добровольных секторах;

- прозрачность стандартов и процедур оценки соответствия в экономиках АТЭС;

- развитие технической инфраструктуры.

8 Разработка механизмов признания эквивалентности

Ниже приведены схемы (механизмы), описывающие возможность отнесения технических регламентов или стандартов к эквивалентным (или не эквивалентным).

Требования и их интерпретация

Важно, чтобы не только требования, но и их интерпретация были эквивалентны


Определение эквивалентности через риск

Если остаточные риски для стран А и Б одинаковы после выполнения требований, то в общем случае, такие требования могут рассматривать как эквивалентные

Данные стандарты могут рассматривать как эквивалентные

Неэквивалентность требований из-за различия в стандартах

Однако, если стандарты различаются, то требования стран А и Б не могут рассматривать как эквивалентные

Эквивалентность требований через стандарты

Однако, если стандарты одинаковы, то требования стран А и Б могут рассматривать как эквивалентные

Эквивалентность через эквивалентность отдельных требований

Если каждое требование (или группа требований) страны А, может рассматриваться как эквивалентное требованию (группе требований) страны Б, то требования страны А могут рассматривать как эквивалентные требованиям страны Б (односторонняя эквивалентность).

При этом в другом направлении это может не работать.


Эквивалентность требований через оценку соответствия

Если каждый вид продукции страны А, удовлетворяющий ее требованиям, всегда удовлетворяет и требованиям страны Б, то требования страны А могут рассматривать как эквивалентные требованиям страны Б (односторонняя эквивалентность).

При этом в другом направлении это может не работать.


Неэквивалентность требований

Если не все виды продукция страны А, удовлетворяющие ее требованиям, удовлетворяют требованиям страны Б, то требования страны Б не могут рассматривать как эквивалентные требованиям страны А

Ниже приведена последовательность этапов, позволяющих анализировать эквивалентность требований различных технических регламентов или стандартов.

Вышеуказанные механизмы оценки эквивалентности требований могут быть использованы при оценке уровня сближения технического законодательства России, стран АТЭС и Евросоюза.

Электронный текст документа

и сверен по:

, 2015